【評(píng)論】我國(guó)區(qū)域港口整合呈現(xiàn)五大特征
自2015年2月交通運(yùn)輸部印發(fā)《區(qū)域港口發(fā)展一體化試點(diǎn)方案》以來(lái)，區(qū)域港口整合成為現(xiàn)階段我國(guó)推進(jìn)區(qū)域港口協(xié)調(diào)發(fā)展和促進(jìn)港口轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵舉措。
沿海沿江數(shù)十個(gè)省市自治區(qū)先后出臺(tái)相關(guān)的整合方案對(duì)省級(jí)轄區(qū)的多個(gè)港口予以實(shí)質(zhì)性整合。不少省份還在省級(jí)層面成立了港口集團(tuán)，作為省域港口資源開(kāi)發(fā)建設(shè)投融資及運(yùn)營(yíng)管理的主平臺(tái)。
縱觀本輪我國(guó)區(qū)域港口整合的改革浪潮，其表現(xiàn)出五大鮮明特征，即整合背景的時(shí)代性、整合趨向的普遍性、整合過(guò)程的漸進(jìn)性、整合路徑的差異性和整合機(jī)制的混合性。
一、整合背景的時(shí)代性
本輪我國(guó)區(qū)域港口整合根植于國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大潮中，具體來(lái)看，集中體現(xiàn)在三個(gè)方面。
第一，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革需在各領(lǐng)域深入推進(jìn)。
經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度、發(fā)展方式、增長(zhǎng)動(dòng)力等發(fā)生顯著變化，提升供給側(cè)綜合效率是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)集約型增長(zhǎng)的重要途徑。在我國(guó)港口領(lǐng)域，區(qū)域?qū)用嬉殉霈F(xiàn)較為明顯的產(chǎn)能過(guò)?，F(xiàn)象。過(guò)剩產(chǎn)能不僅占用大量資源，而且造成低效甚至無(wú)效供給。區(qū)域港口整合旨在化解港口產(chǎn)能過(guò)剩，促進(jìn)港口資源的優(yōu)化配置，提升港口服務(wù)供給的效率，更好地服務(wù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
第二，黨的十八屆三中全會(huì)確立了全面深化改革的頂層設(shè)計(jì)，全面深化交通運(yùn)輸領(lǐng)域改革是推進(jìn)交通運(yùn)輸治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路。
區(qū)域港口整合涉及港口管理體制機(jī)制的改革，離不開(kāi)中央的戰(zhàn)略部署與精心指導(dǎo)。2014年12月，交通運(yùn)輸部出臺(tái)《關(guān)于全面深化交通運(yùn)輸改革的意見(jiàn)》，明確指出要“理順港口管理體制，推動(dòng)港口資源整合，促進(jìn)區(qū)域港口集約化、一體化發(fā)展”。
第三，“一帶一路”建設(shè)、津京冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展等國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)施，內(nèi)在性地要求區(qū)域內(nèi)及區(qū)域間交通基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通。
港口是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略資源和關(guān)鍵支撐，是推進(jìn)實(shí)施國(guó)家戰(zhàn)略的重要支點(diǎn)。區(qū)域港口整合可以促進(jìn)港口提質(zhì)增效并有效增強(qiáng)港口間聯(lián)系，契合實(shí)施國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通的內(nèi)在需求。
二、整合趨向的普遍性
本輪我國(guó)區(qū)域港口整合在發(fā)展趨向上的普遍性集中體現(xiàn)在兩方面，一是沿海沿江各省市自治區(qū)普遍參與，均將推進(jìn)省域范圍內(nèi)的區(qū)域港口整合作為現(xiàn)階段重要的工作內(nèi)容；二是參與區(qū)域港口整合的各省市自治區(qū)普遍性地強(qiáng)化了省級(jí)港口集團(tuán)或港口行政管理機(jī)構(gòu)在區(qū)域港口發(fā)展中的話語(yǔ)權(quán)和引領(lǐng)作用。
具體來(lái)看，截至目前，我國(guó)沿海各省市自治區(qū)（除上海市、港澳臺(tái)地區(qū)）和長(zhǎng)江干線各內(nèi)陸省市（除云南?。┚巡煌潭鹊卣归_(kāi)了區(qū)域港口整合，其中以浙江省為典型代表。
2017年8月，交通運(yùn)輸部面向我國(guó)沿海沿江省市自治區(qū)印發(fā)《關(guān)于學(xué)習(xí)借鑒浙江經(jīng)驗(yàn)推進(jìn)區(qū)域港口一體化改革的通知》，要求各地在學(xué)習(xí)浙江港口整合經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上，因地制宜有序推進(jìn)區(qū)域港口一體化發(fā)展。
在本輪區(qū)域港口整合浪潮中，省級(jí)層面的作用顯著增強(qiáng)，突出表現(xiàn)為省級(jí)港口集團(tuán)的紛紛設(shè)立，例如浙江省海港投資運(yùn)營(yíng)集團(tuán)有限公司、江蘇省港口集團(tuán)有限公司、安徽省港航集團(tuán)有限公司、湖南省港務(wù)集團(tuán)有限公司、遼寧港口集團(tuán)有限公司等。
今年8月6日，山東省港口集團(tuán)有限公司也在青島正式成立?！耙皇∫桓邸壁厔?shì)明顯。其間，部分省份還成立了專門的行政機(jī)構(gòu)以統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域港口整合，如浙江省于2016年6月組建省海洋港口發(fā)展委員會(huì)，負(fù)責(zé)海洋經(jīng)濟(jì)和海洋港口發(fā)展的宏觀管理和綜合協(xié)調(diào)，加強(qiáng)發(fā)展規(guī)劃和改革方案實(shí)施。
三、整合過(guò)程的漸進(jìn)性
縱觀各相關(guān)省市自治區(qū)所推進(jìn)開(kāi)展的區(qū)域港口整合實(shí)踐，其整合過(guò)程無(wú)一不彰顯出漸進(jìn)性特征，具體表現(xiàn)為整合空間的逐步擴(kuò)展和整合力度的持續(xù)加深。
在整合空間方面，各地均大體遵循“從局部到整體”的整合思路，分步驟地穩(wěn)步推進(jìn)。例如，浙江省先實(shí)現(xiàn)寧波港與舟山港的一體化運(yùn)營(yíng)，再逐步整合臺(tái)州、溫州、嘉興等地國(guó)有港口企業(yè)資產(chǎn)；再如，山東省先成立山東渤海灣港口集團(tuán)以整合濱州港、東營(yíng)港和濰坊港，再以青島港為平臺(tái)整合威海港，最后再組建山東省港口集團(tuán)有限公司以統(tǒng)籌全省港口資源。
在整合力度方面，各地大體遵循“從股權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整到生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理體系調(diào)整”的整合思路，以確保區(qū)域港口整合的實(shí)質(zhì)性。
例如，江蘇省通過(guò)折價(jià)入股等多種形式實(shí)現(xiàn)了江蘇省港口集團(tuán)有限公司對(duì)沿江沿海八市國(guó)有港口企業(yè)的股權(quán)整合，隨后以“區(qū)域一體化+專業(yè)化經(jīng)營(yíng)”為重要抓手，重塑生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體系，先后成立長(zhǎng)江集裝箱事業(yè)部、大宗散貨事業(yè)部等專業(yè)化事業(yè)部，以及信息公司、物流公司等全資子公司，不斷完善生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)架構(gòu)。
再如，遼寧省通過(guò)股權(quán)劃轉(zhuǎn)、增資入股等形式成立遼寧港口集團(tuán)有限公司以推進(jìn)區(qū)域港口整合，自該公司成立伊始，便明確了要以組織架構(gòu)調(diào)整為引領(lǐng)全面推進(jìn)港口整合，強(qiáng)調(diào)建立“小總部、大產(chǎn)業(yè)”管控模式和貼近市場(chǎng)與客戶的生產(chǎn)組織架構(gòu)，公司采用事業(yè)部制，成立了集裝箱事業(yè)部等七大部門。
需要說(shuō)明的是，在區(qū)域港口整合實(shí)踐中，股權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理體系調(diào)整在時(shí)間上并非有著嚴(yán)格的先后關(guān)系，兩者可并行不悖。
四、整合路徑的差異性
由于我國(guó)沿海沿江各省市自治區(qū)在港口及港口企業(yè)數(shù)量、港口企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜程度、港口產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模和發(fā)展動(dòng)力等多方面存有一定的差異，故而在推進(jìn)區(qū)域港口整合的路徑方面也存在著明顯的差異性。
從主導(dǎo)區(qū)域港口整合的企業(yè)主體來(lái)看，我國(guó)區(qū)域港口整合在路徑上大體可分為三類。
一是以省屬國(guó)有企業(yè)為主導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)省級(jí)港口企業(yè)的整合話語(yǔ)權(quán)。
現(xiàn)階段，我國(guó)已有不少省份通過(guò)省級(jí)政府出資或依托現(xiàn)有省屬國(guó)有企業(yè)等多種形式組建省級(jí)港口企業(yè)，作為省域內(nèi)開(kāi)展區(qū)域港口整合的核心平臺(tái)。該整合路徑具有鮮明的自上而下的權(quán)威性，易于在短時(shí)間內(nèi)形成較大規(guī)模的整合態(tài)勢(shì)。
二是引入中央企業(yè)，共同推進(jìn)區(qū)域港口整合。
目前，該整合路徑被遼寧省與海南省所采用。遼寧省引入招商局集團(tuán)參與區(qū)域港口整合，以充分利用招商局集團(tuán)在產(chǎn)業(yè)集聚、產(chǎn)城聯(lián)動(dòng)以及全球化物流網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)等方面的突出優(yōu)勢(shì)。海南省則是引入中國(guó)遠(yuǎn)洋海運(yùn)集團(tuán)，以利用其在海運(yùn)資源集聚、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)和航線布局等方面的優(yōu)勢(shì)來(lái)推動(dòng)全省的港航資源整合。
三是各級(jí)國(guó)有企業(yè)廣泛參與，港口整合局部化開(kāi)展。
具有代表性的是福建省和廣東省。福建省主要依托省交通運(yùn)輸集團(tuán)在福州及湄洲灣地區(qū)、廈門港務(wù)控股集團(tuán)在廈門地區(qū)展開(kāi)區(qū)域港口整合。
廣東省的港口整合更為復(fù)雜，其已基本形成以珠三角港口群為主體、粵東和粵西港口群為兩翼的港口發(fā)展格局，省內(nèi)目前有廣州港集團(tuán)、鹽田港集團(tuán)、湛江港集團(tuán)、珠海港控股集團(tuán)、招商局港口集團(tuán)等多家大型港口企業(yè)，由于涉及的利益主體眾多，港口整合難以一蹴而就。現(xiàn)階段，廣州港集團(tuán)和招商局港口集團(tuán)作為龍頭企業(yè)利用自身優(yōu)勢(shì)通過(guò)簽署合作協(xié)議、碼頭投資等多種形式分別展開(kāi)局部性的區(qū)域港口整合。
五、整合機(jī)制的混合性
這一特征在本輪區(qū)域港口整合浪潮中集中體現(xiàn)為市場(chǎng)機(jī)制與政府干預(yù)的相互支撐與補(bǔ)充。
2017年8月，交通運(yùn)輸部印發(fā)的《浙江強(qiáng)力推進(jìn)區(qū)域港口一體化改革經(jīng)驗(yàn)》就明確指出，“市場(chǎng)主導(dǎo)和政府引導(dǎo)相結(jié)合是推進(jìn)港口一體化發(fā)展的根本原則”。所謂“市場(chǎng)主導(dǎo)”就是要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)促使資源優(yōu)化配置，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。所謂“政府引導(dǎo)”就是要處理好政府和市場(chǎng)關(guān)系，更好地履行政府職能和發(fā)揮政府的積極作用。
縱觀本輪區(qū)域港口整合浪潮，市場(chǎng)通過(guò)價(jià)格機(jī)制、供求機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以及激勵(lì)和約束機(jī)制對(duì)區(qū)域港口資源進(jìn)行了有效的優(yōu)化配置。與此同時(shí)，政府通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)對(duì)區(qū)域港口資源整合予以了必要引導(dǎo)和積極支持，并在很大程度上破解了因港口屬地化管理而帶來(lái)的地方保護(hù)主義難題。
當(dāng)前，區(qū)域港口整合在我國(guó)方興未艾，區(qū)域港口整合的改革效果也有待時(shí)間的進(jìn)一步檢驗(yàn)。但不可否認(rèn)的是，區(qū)域港口整合是我國(guó)沿海沿江各省市自治區(qū)在港口產(chǎn)業(yè)發(fā)展到一定階段所展開(kāi)的寶貴探索和有益實(shí)踐。我國(guó)區(qū)域港口整合目前表現(xiàn)出時(shí)代性、普遍性、漸進(jìn)性、差異性和混合性。鑒于受國(guó)內(nèi)外多方因素影響，未來(lái)港口產(chǎn)業(yè)發(fā)展動(dòng)能存在一定的不確定性，加上區(qū)域港口整合本身具有復(fù)雜性，區(qū)域港口整合值得持續(xù)關(guān)注與研究。
