2018年5月16日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕37號(hào)），《通知》是目前第一個(gè)從國(guó)家層面對(duì)行政規(guī)范性文件的概念、制定程序、監(jiān)督管理作出全面、系統(tǒng)規(guī)定的文件，也是從源頭上規(guī)范行政管理和執(zhí)法依據(jù)的重要措施，行政規(guī)范性文件制發(fā)和管理將有望全面納入法治化軌道，這對(duì)于現(xiàn)階段的依法治國(guó)具有十分重要的意義，值得關(guān)注學(xué)習(xí)。這里摘選出其中的關(guān)鍵提法，并發(fā)表一些看法。
行政規(guī)范性文件是除國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令以及部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章外，由行政機(jī)關(guān)或者經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織（以下統(tǒng)稱(chēng)行政機(jī)關(guān)）依照法定權(quán)限、程序制定并公開(kāi)發(fā)布，涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)反復(fù)適用的公文。
近年來(lái)，各地區(qū)、各部門(mén)不斷加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作，取得了一定成效，但亂發(fā)文、出臺(tái)“奇葩”文件的現(xiàn)象還不同程度地存在，侵犯了公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，損害了政府公信力。《通知》給出了規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作應(yīng)遵循的基本方向。
嚴(yán)禁越權(quán)發(fā)文
堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為，嚴(yán)格按照法定權(quán)限履行職責(zé)。不得規(guī)定出具循環(huán)證明、重復(fù)證明、無(wú)謂證明的內(nèi)容；不得違法減損公民、法人和其他組織的合法權(quán)益或者增加其義務(wù)，侵犯公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、人格權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、休息權(quán)等基本權(quán)利。不得超越職權(quán)規(guī)定應(yīng)由市場(chǎng)調(diào)節(jié)、企業(yè)和社會(huì)自律、公民自我管理的事項(xiàng)；不得違法制定含有排除或者限制公平競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的措施，違法干預(yù)或者影響市場(chǎng)主體正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，違法設(shè)置市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出條件等。
嚴(yán)控發(fā)文數(shù)量
凡法律、法規(guī)、規(guī)章和上級(jí)文件已經(jīng)作出明確規(guī)定的，現(xiàn)行文件已有部署且仍然適用的，不得重復(fù)發(fā)文；對(duì)內(nèi)容相近、能歸并的盡量歸并，可發(fā)可不發(fā)、沒(méi)有實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容的一律不發(fā)，嚴(yán)禁照抄照搬照轉(zhuǎn)上級(jí)文件、以文件“落實(shí)”文件。
嚴(yán)格制發(fā)程序
行政規(guī)范性文件必須嚴(yán)格依照法定程序制發(fā)，重要的行政規(guī)范性文件要嚴(yán)格執(zhí)行評(píng)估論證、公開(kāi)征求意見(jiàn)、合法性審核、集體審議決定、向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布等程序。
認(rèn)真評(píng)估論證
起草行政規(guī)范性文件，要對(duì)有關(guān)行政措施的預(yù)期效果和可能產(chǎn)生的影響進(jìn)行評(píng)估，對(duì)該文件是否符合法律法規(guī)和國(guó)家政策、是否符合社會(huì)主義核心價(jià)值觀、是否符合公平競(jìng)爭(zhēng)審查要求等進(jìn)行把關(guān)。對(duì)專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的行政規(guī)范性文件，要組織相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜疫M(jìn)行論證。評(píng)估論證結(jié)論要在文件起草說(shuō)明中寫(xiě)明，作為制發(fā)文件的重要依據(jù)。
廣泛征求意見(jiàn)
除依法需要保密的外，對(duì)涉及群眾切身利益或者對(duì)公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)有重大影響的行政規(guī)范性文件，要向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。起草部門(mén)可以通過(guò)政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會(huì)以及報(bào)刊、廣播、電視等便于群眾知曉的方式，公布文件草案及其說(shuō)明等材料，并明確提出意見(jiàn)的方式和期限。對(duì)涉及群眾重大利益調(diào)整的，起草部門(mén)要深入調(diào)查研究，采取座談會(huì)、論證會(huì)、實(shí)地走訪等形式充分聽(tīng)取各方面意見(jiàn)，特別是利益相關(guān)方的意見(jiàn)。建立意見(jiàn)溝通協(xié)商反饋機(jī)制，對(duì)相對(duì)集中的意見(jiàn)建議不予采納的，公布時(shí)要說(shuō)明理由。
嚴(yán)格審核把關(guān)
起草部門(mén)要及時(shí)將送審稿及有關(guān)材料報(bào)送制定機(jī)關(guān)的辦公機(jī)構(gòu)和負(fù)責(zé)合法性審核的部門(mén)，并保證材料的完備性和規(guī)范性。制定機(jī)關(guān)的辦公機(jī)構(gòu)要對(duì)起草部門(mén)是否嚴(yán)格依照規(guī)定的程序起草、是否進(jìn)行評(píng)估論證、是否廣泛征求意見(jiàn)等進(jìn)行審核。制定機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)合法性審核的部門(mén)要對(duì)文件的制定主體、程序、有關(guān)內(nèi)容等是否符合法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，及時(shí)進(jìn)行合法性審核。未經(jīng)合法性審核或者經(jīng)審核不合法的，不得提交集體審議。
堅(jiān)持集體審議
制定行政規(guī)范性文件要實(shí)行集體研究討論制度，防止違法決策、專(zhuān)斷決策、“拍腦袋”決策。地方各級(jí)人民政府制定的行政規(guī)范性文件要經(jīng)本級(jí)政府常務(wù)會(huì)議或者全體會(huì)議審議決定，政府部門(mén)制定的行政規(guī)范性文件要經(jīng)本部門(mén)辦公會(huì)議審議決定。
及時(shí)公開(kāi)發(fā)布
行政規(guī)范性文件經(jīng)審議通過(guò)或批準(zhǔn)后，由制定機(jī)關(guān)統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號(hào)、統(tǒng)一印發(fā)，并及時(shí)通過(guò)政府公報(bào)、政府網(wǎng)站、政務(wù)新媒體、報(bào)刊、廣播、電視、公示欄等公開(kāi)向社會(huì)發(fā)布，
2、讓制度能夠快速響應(yīng)創(chuàng)新
《通知》的發(fā)布，有兩方面的價(jià)值。
一方面，《通知》將遏制紅頭文件的任性，將“紅頭文件”也納入到法治化規(guī)范化的軌道。更為重要的是，讓規(guī)范性文件規(guī)范化，有利于現(xiàn)有的確定性制度條件下，接納新興領(lǐng)域創(chuàng)新，讓制度能夠?qū)?chuàng)新快速響應(yīng)。
改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展舉世矚目。而與此同時(shí)，則是相應(yīng)的制度構(gòu)建的過(guò)程。改革從來(lái)都是走在制度的邊緣。中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代仍然要繼續(xù)深化改革，擴(kuò)大開(kāi)放，這都需要制度的變革與新時(shí)代相匹配。制度變革過(guò)程中，制度和規(guī)則通過(guò)法律、法規(guī)、地方法規(guī)和部門(mén)規(guī)章等確立，同時(shí)還包含標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范等方面的約束。
目前，經(jīng)常能夠聽(tīng)到國(guó)家的立法資源不足這樣的說(shuō)法，行業(yè)中的很多法律法規(guī)、部門(mén)規(guī)章在遞交到曾經(jīng)的國(guó)務(wù)院法制辦的時(shí)候，排隊(duì)都排不上，修改就更加遙遙無(wú)期，這是行業(yè)制度變革的巨大掣肘。
2018年3月，根據(jù)第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議批準(zhǔn)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，將司法部和國(guó)務(wù)院法制辦公室的職責(zé)整合。這將有利于支撐相關(guān)法律法規(guī)和部門(mén)規(guī)章的制修訂。既然新時(shí)期國(guó)家對(duì)依法治國(guó)的要求很高，就需要配置更多的資源在此領(lǐng)域，不能讓其成為依法治國(guó)的約束。
另一方面，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)面臨前所未有的變革時(shí)期，新技術(shù)新模式層出不窮，具有市場(chǎng)影響力的創(chuàng)新會(huì)對(duì)現(xiàn)有制度框架產(chǎn)生作用，進(jìn)而影響到相關(guān)利益主體。新生力量與傳統(tǒng)力量的博弈結(jié)果，需要用一些相對(duì)固定的規(guī)則確立下來(lái)。這時(shí)候，通過(guò)規(guī)范性文件確立相關(guān)的利益關(guān)系，就是最為可能的途徑。
由于新技術(shù)來(lái)得太快，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響有時(shí)候很大，很多時(shí)候還具有巨大的社會(huì)影響力，并對(duì)政府公信力產(chǎn)生影響，比如網(wǎng)約車(chē)前前后后的制定過(guò)程。因此，需要程序相對(duì)簡(jiǎn)單并能產(chǎn)生實(shí)效的規(guī)則，在問(wèn)題的初發(fā)期給予恰當(dāng)?shù)募s束。雖然“讓子彈飛”是政府對(duì)待新生力量應(yīng)有的態(tài)度，但是新技術(shù)新模式在現(xiàn)今全球資本的驅(qū)動(dòng)下和大眾的推波助瀾下，來(lái)得比想象中快得多，并對(duì)現(xiàn)有的企業(yè)和人民大眾產(chǎn)生了巨大的影響。網(wǎng)約車(chē)在資本驅(qū)動(dòng)下的快速成長(zhǎng)，已經(jīng)造成了對(duì)廣大出租車(chē)司機(jī)的就業(yè)以及對(duì)人民的日常出行產(chǎn)生不可忽略的負(fù)面作用。讓其遵循市場(chǎng)博弈的緩慢進(jìn)程，有可能釀成難以收拾的殘局。
這時(shí)，就需要規(guī)范性文件發(fā)揮作用，短期內(nèi)對(duì)新生事物所產(chǎn)生的利益格局以新的評(píng)判和認(rèn)定，以推動(dòng)行業(yè)穩(wěn)定健康發(fā)展。等到這些具有初步力量的新興主體的力量不斷發(fā)展壯大，形成了新的利益格局，可能那時(shí)候就需要在法律法規(guī)和部門(mén)規(guī)章中進(jìn)一步確立。從這樣的視角思考，推動(dòng)規(guī)范性文件的合理合規(guī)制定，對(duì)于中國(guó)構(gòu)建“創(chuàng)新型國(guó)家”具有深遠(yuǎn)意義。
請(qǐng)問(wèn)，您作為水運(yùn)從業(yè)者，是否遇到過(guò)奇葩的紅頭文件？如果您是水運(yùn)物流平臺(tái)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)者，您是否對(duì)規(guī)范性文件有需求？
本文由“港口網(wǎng)m.partilhate.com”特約交通運(yùn)輸部水運(yùn)科學(xué)研究院謝燮獨(dú)家提供
