日前，自然資源部印發(fā)《關(guān)于實(shí)施海砂采礦權(quán)和海域使用權(quán)“兩權(quán)合一”招拍掛出讓的通知》（以下簡稱《通知》）。部法規(guī)司負(fù)責(zé)人指出，這一舉措，旨在切實(shí)解決海砂采礦權(quán)和海域使用權(quán)“兩權(quán)”出讓中不銜接、不便民的問題，適應(yīng)機(jī)構(gòu)改革后職能重構(gòu)的要求，落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、加快“放管服”改革部署，充分發(fā)揮市場在自然資源配置中的決定性作用，精簡、優(yōu)化海砂采礦權(quán)和海域使用權(quán)出讓環(huán)節(jié)和辦事流程。

就這項(xiàng)具體改革的背景、做法和貫徹要求，該負(fù)責(zé)人一一作了介紹。

為何實(shí)施改革？

出讓程序重復(fù)、內(nèi)容不銜接，辦事程序繁瑣

改革開放以來,隨著我國沿海經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，海砂作為填海造地工程的主要填料以及一些建筑的原材料，市場需求較大,使用價(jià)值越來越高。近年來,為公平、公開、公正配置海砂資源，深化“放管服”改革，原國土資源部、原國家海洋局分別印發(fā)了《國土資源部關(guān)于加強(qiáng)海砂開采管理的通知》《國家海洋局關(guān)于全面實(shí)施以市場化方式出讓海砂開采海域使用權(quán)的通知》，要求在全國范圍內(nèi)以拍賣掛牌等市場化方式出讓海砂開采采礦權(quán)和海域使用權(quán)。這在一定程度上加快了海砂開采的市場化進(jìn)程，但是從近年執(zhí)行情況來看，也存在一些問題，主要反映在：

一是出讓程序重復(fù)。海砂開采需要同時(shí)取得海砂采礦權(quán)和海域使用權(quán)兩種自然資源的權(quán)利(以下簡稱“兩權(quán)”)，在機(jī)構(gòu)改革前分屬國土、海洋兩個(gè)機(jī)構(gòu)職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，按照前述規(guī)定分別組織“招拍掛”出讓。但由于海砂采礦權(quán)和海域使用權(quán)在法理上互相依存，空間上完全重合，“兩權(quán)”只能由同一個(gè)受讓人取得并行使，因此分別“招拍掛”存在不合理的重復(fù)程序。2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革成立自然資源部，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，將礦產(chǎn)和海域的出讓劃歸一個(gè)部門行使，實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一管理，因此現(xiàn)行分割的“兩權(quán)”出讓程序顯然不符合改革精神和實(shí)踐需求，必須進(jìn)行重新設(shè)計(jì)。

二是辦事程序繁瑣。海砂屬于海洋礦產(chǎn)資源，按照《礦產(chǎn)資源法》，其出讓應(yīng)當(dāng)屬于自然資源部事權(quán)，雖然原國土 資源部的文件已將采礦權(quán)“招拍掛”委托省級自然資源主管部門實(shí)施，但是由于采礦權(quán)發(fā)證機(jī)關(guān)依然是部本級，競得人仍要到自然資源部申請辦證。而同時(shí)海域使用權(quán)申請登記已經(jīng)實(shí)施屬地化管理，這就導(dǎo)致海砂開采需要在多級、多個(gè)部門之間多次審批辦證，增加了市場主體不必要的負(fù)擔(dān)和成本。

三是出讓內(nèi)容不銜接。由于“兩權(quán)”出讓分別按照原國土資源部、原海洋局文件的規(guī)定執(zhí)行，內(nèi)容上也存在不銜接的內(nèi)容。例如，海砂開采海域使用權(quán)最高年限規(guī)定為3年，采礦權(quán)卻規(guī)定為2年，因而即使取得2年以上的海域使用權(quán)也不可能同步取得相應(yīng)時(shí)限的采礦權(quán)。類似問題在礦產(chǎn)、海域兩個(gè)領(lǐng)域互相掣肘，嚴(yán)重影響政府的公信力。

“現(xiàn)行的‘兩權(quán)’出讓制度嚴(yán)重制約了海砂開采的市場化配置效率，增加了市場主體不必要的負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)，另一方面，合法采砂的程序成本過高也在一定程度上導(dǎo)致違法盜采海砂行為屢禁不止?！痹撠?fù)責(zé)人表示。

在這種背景下，自然資源部支持廣東、廣西等沿海省份對海砂開采進(jìn)行了一系列試點(diǎn)改革，其中重要的改革舉措，就是將采礦權(quán)和海域使用權(quán)招拍掛合并進(jìn)行，從地方試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)來看，這一做法能夠較好解決“兩權(quán)”出讓程序中存在的不科學(xué)、不銜接的問題，符合黨和國家機(jī)構(gòu)改革精神和“放管服”要求。

因此，在總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，自然資源部經(jīng)過謹(jǐn)慎研究，決定通過委托的形式向全部沿海省份下放海砂開采“招拍掛”權(quán)限，并對“兩權(quán)”出讓程序進(jìn)行整合和優(yōu)化。據(jù)此，印發(fā)了《自然資源部關(guān)于實(shí)施海砂采礦權(quán)和海域使用權(quán)“兩權(quán)合一”招拍掛出讓的通知》，提出具體的工作要求。

改革的主要做法是什么？

“兩權(quán)”納入同一招拍掛方案，競得人只需簽一個(gè)合同

該負(fù)責(zé)人表示，海砂開采市場化出讓制度改革的核心內(nèi)容是將自然資源部權(quán)限內(nèi)的采礦權(quán)出讓委托省級自然資源主管部門實(shí)施，由省級自然資源主管部門將海砂采礦權(quán)和海域使用權(quán)“兩權(quán)”納入一個(gè)招拍掛方案并實(shí)行“凈礦出讓”，成交后省級自然資源主管部門與競得人合并簽訂“兩權(quán)”出讓合同，并辦理采礦許可證和不動(dòng)產(chǎn)登記。本次改革的主要做法包括：

一是合并出讓。明確自然資源部將海砂采礦權(quán)招拍掛出讓工作委托省級自然資源主管部門具體實(shí)施，由省級自然資源主管部門將采礦權(quán)和海域使用權(quán)“兩權(quán)”納入同一招拍掛方案一并實(shí)施。競得人可通過一次招拍掛同時(shí)取得采礦權(quán)和海域使用權(quán)兩項(xiàng)權(quán)利。

二是優(yōu)化程序。實(shí)施“凈礦出讓”制度，海域使用論證、開發(fā)利用方案等法定要件的編制、評審工作，由省級自然資源主管部門統(tǒng)一組織實(shí)施，統(tǒng)一納入“招拍掛”方案，不再由市場主體自行組織開展，減輕其程序負(fù)擔(dān)。

三是高效便民?！皟蓹?quán)”出讓招拍掛成交后，省級自然資源主管部門與競得人只簽訂一個(gè)合同，包括海域使用權(quán)、海砂采礦權(quán)“兩權(quán)”出讓的內(nèi)容。繳納有關(guān)費(fèi)用后，采礦許可證領(lǐng)取、海域使用權(quán)登記均由省級自然資源主管部門辦理。

“上述改革措施體現(xiàn)了自然資源部堅(jiān)決貫徹‘放管服’改革的決心，也以具體的改革措施將國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的‘化學(xué)反應(yīng)’轉(zhuǎn)化為制度紅利?！痹撠?fù)責(zé)人說。

如何貫徹改革要求?

抓好落實(shí)、強(qiáng)化監(jiān)管、預(yù)防腐敗

該負(fù)責(zé)人表示，《通知》下發(fā)后，政策落實(shí)是關(guān)鍵，各地要貫徹“兩權(quán)合一”出讓的改革要求。

一是抓好《通知》的貫徹落實(shí)。沿海省級自然資源主管部門要按照《通知》提出的總體思路和基本原則，結(jié)合本地 具體情況制定本轄區(qū)內(nèi)海砂開采市場化出讓的具體辦法，不得擅自設(shè)置程序增加市場主體負(fù)擔(dān)，確保改革措施落地生效。自然資源督察機(jī)構(gòu)將對“兩權(quán)合一”實(shí)施情況進(jìn)行督察。

二是加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。建立以“雙隨機(jī)、一公開”為 基本手段、以重點(diǎn)監(jiān)管為補(bǔ)充、以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制。對于違反法律法規(guī)、不按照合同約定的范圍、規(guī)模、 工藝、用途等開采海砂的，地方各級自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)會同執(zhí)法部門依法嚴(yán)肅查處。

三是堅(jiān)決預(yù)防腐敗。近年來，海砂出讓領(lǐng)域違紀(jì)案件頻發(fā)，各級自然資源主管部門要按照廉政建設(shè)的有關(guān)要求，規(guī) 范權(quán)利運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)對海砂出讓各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)，嚴(yán)防腐敗。